中西对决的下一个战场:债务与援助

【川透社编译报道】巴黎聚会的象征意义才是真正重要的。经过多年的无所作为,富裕国家终于开始努力应对中国在南半球贫困国家日益增长的影响力。这凸显了援助如何迅速成为中国和西方之间影响力的另一个战场。

6月份,约50个国家领导人聚集在巴黎举行了一场新全球融资协议峰会。他们议程上的主要问题是一个耳熟能详的话题:如何应对气候变化和全球贫困。不过这个峰会比起一开始看起来的没那么传统。法国同巴巴多斯两个主办单位想通过制定新规定解决债务问题来实现这些目标,为的是给那些发展中国家腾出更多财政空间来帮助他们的人民。这个焦点挺特别的,也表明在中西方全球影响力角逐中,援助成了下一个战场。

Summit for a New Global Financing Pact
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过去几年里,南半球贫困国家的债务问题已经达到了令人担忧的水平。原因很多,比如COVID-19 疫情(导致经济增长下滑并引发医疗费用增加)、美国利率上升(打击发展中市场货币并增加债务偿还成本)和俄罗斯在乌克兰发动战争(导致商品价格上涨,从而使许多发展中国家的进口账单膨胀)。就像一个穷途末路的家庭一样,很多这些国家别无选择,只能借钱度日、继续支付账单。

问题在于许多发展中经济体目前面临偿还积累债务的困境。这些数据确实令人担忧:全球最贫穷的91个国家将财政收入的平均超过16%用于偿还债务,相比2011年增加了大约三倍。一些情况令人震惊:例如尼日利亚,将大约96%的税收用于偿还债务。高达天际的债务助长了贫困问题;因为他们花费太多还债,许多低收入国家剩下的资金很少用于教育或医疗保健的资助。一个数据点就能说明问题:自2020年以来,非洲国家在偿债上的花费超过了医疗保健。

更糟糕的是,这笔债务中很大一部分是欠中国的。巴基斯坦、肯尼亚、老挝和其他几个发展中国家有超过30%的外债是欠中国的。这并不奇怪:中国是如今全球最大的债权人,其贷款规模超过了国际货币基金组织(IMF)、世界银行和22个主要富裕国家政府的总和。在过去的十年里,非洲国家是从中国获得最多资金的受益者之一。根据约翰斯·霍普金斯大学的中国非洲研究计划,非洲国家在2000年至2019年间签署了总计价值1530亿美元的中国贷款。(可能会更高,因为大约一半欠中国的债务没有公开报道。)

countries in debt to china

从理论上讲,中国提供的财务支持不应该成为问题——有关债务陷阱外交的证据相对较少,北京在债务方面使用债务来夺取贫穷国家的资源和政治诱骗的行为毕竟不多见。然而,显然,当发展中的经济体难以偿还贷款时,中国却并不是好说话的债权人。在这方面,赞比亚是一个很好的例子:在2010年代,该国从中国借入数十亿美元用于基础设施项目的融资。在COVID-19危机中,赞比亚像许多经济体一样遭受了严重打击。在疫情高峰期的2020年,该国请求中国暂停利息付款。但是,中国拒绝了该请求,使赞比亚别无选择,只能违约——包括欠中国近70亿美元的债务。赞比亚并非例外;去年记录了有史以来最高数量的主权违约。专家担心,随着偿还成本的不断上升,明年将会有更多的违约。

这种背景是惨淡的,但它为西方国家提供了一个机会——可以从南半球贫困国家对北京日益增长的不满中获益。西方国家在巴黎峰会上的两个目标都是对抗中国。他们的第一个目标是短期的:确保在新兴市场的债务重组时,即使北京是贷款人,他们也能在谈判桌上占有一席之地。中国同意与巴黎俱乐部合作的可能性几乎为零,巴黎俱乐部是由22个富裕国家组成的集团,代表官方债权人处理债务重组。取而代之的是,西方国家正在推动G20债务处理共同框架,这是一项新的政策工具,旨在确保债务国不会孤立无援,并在需要重新谈判债务时能够从G20设计的一套共同规则中受益。

到目前为止,该方案被证明是令人失望的。赞比亚是一个失败案例,北京对这一失败负有责任,因为它拒绝参与在G20安排下的讨论,更不用说做出财政让步了。埃塞俄比亚和加纳也申请了G-20计划,但迄今为止缺乏类似的结果。通过拒绝表现出一些善意,中国表明了自己的立场:北京不希望西方干涉其在发展中经济体的金融事务。中国不打算与20国集团合作并按照多边商定的规则开展工作,而是打算控制这一进程,希望通过非公开的方式逐个案例重新谈判债务。这将让受债务困扰的国家处于更加弱势的谈判地位。

对于西方国家来说,关注债务重组是一种明智的策略:在财政手段有限的情况下,债务重组对纳税人没有立即影响,实际上却增加了官方债权人获得回报的机会。富裕国家同时认为,现在可能是对北京当局进行反击的最佳时机,原因有两个。首先,中国正面临经济困境。疫情后的复苏情况不如预期,金融业不稳定,地方政府负债累累。鉴于这些挑战,北京重心放在国内经济复苏方面,而非国际扩张。其次,北京在面对受负债国家的日益反弹,人们担心中国存在腐败和掠夺性贷款。例如,在巴基斯坦,正是这些担忧引发了反对中国支持的瓜达尔港口项目的抗议。

由于这些因素,中国曾经宏伟的“一带一路”倡议现在只是昔日的影子。北京当局已经降低了雄心壮志,用习近平的话来说,转向了“小而美”的海外投资:与以前的宏伟发展计划不同,这些项目持续时间很短,重点是关键的自然资源和交通基础设施。

西方国家认为,中国当下的困难能够助力于他们实现第二个长远的目标,即重申世界银行和国际货币基金组织作为全球领先的多边发展金融机构的地位。通过这样做,美国和欧盟希望削弱中国设在中国的两个非西方发展银行的竞争:新开发银行(也被称为金砖国家银行)和亚洲基础设施投资银行(其加拿大全球传媒总监最近辞职,声称受到中国共产党的干涉)。遏制中国的融资将成为增强国际货币基金组织全球作用的关键途径。波士顿大学的数据显示,如果一个国家从中国借贷了其国内生产总值的1%,那么它不太可能会向国际货币基金组织申请贷款的可能性将减少6%。一个原因可能是中国资金将这些国家拉向了北京,并远离了西方的债权人。

要使多边贷款重获新生,有很多工作要做。西方国家希望首先通过对国际货币基金组织(IMF)治理的改革,解决发展中国家对基金决策方式的担忧。IMF创建了近80年,其决策机构中的投票权反映了久远的二战后由美国和少数西方国家主导的经济格局。目前,IMF内部的权力分配已不再符合当下的人口数字和经济实力,富裕国家仅占世界人口的大约15%,用购买力平价衡量在全球GDP约占40%,但IMF的投票权却达到了60%左右。IMF改革会慢慢来,要说服华盛顿放弃投票权其实挺难的。

巴黎聚会的象征意义才是真正重要的。经过多年的无所作为,富裕国家终于开始努力应对中国在南半球贫困国家中日益增长的影响力。这凸显了援助如何迅速成为中国和西方之间影响力的另一个战场。结果是,低收入国家很可能会从这一趋势中受益,前提是它们愿意并能够抓住这个机会,让中国和西方相互对抗。【全文完】


来源:《外交政策》2023年秋季刊 | 作者: Agathe Demarais
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