大厦的砖块:全球新秩序的板块

全球各国上一次达成重要协议是什么时候?那得回到1994年的世界贸易组织乌拉圭谈判。别提巴黎协定,里面没有约束减排的承诺。联合国的可持续发展目标值得称赞,但2030年消除全球贫困和其他祸害的最后期限可能在不知不觉中过去。尽管全球性的挑战问题(流行病、债务、气候变化)越来越多,但达成合作解决方案的能力却在下降。

在21世纪,那些老掉牙的多边机构,很多都是二战后建立的,现在却面临瘫痪的困境。对抗性的竞争正在回归——在一方是一群自由民主国家,另一方则是中国和俄罗斯——已经将一大批全球机构变成了具有影响力竞争和互相猜疑的丑陋战场,从联合国安全理事会到表面上无政治倾向的世界卫生组织,都被牵扯其中。

正如前联合国和世界银行官员马克·马洛赫-布朗(Mark Malloch-Brown)最近告诉《外交政策》杂志的那样,“我担心政治和安全问题的僵局如此之大,以至于联合国将在未来几年内在政治、安全和人权问题上进入冬眠。”

联合国、世界银行等机构看起来都挺老旧的,啥用没有。新兴的南半球国家们意识到,这个在老殖民时期搞起来的系统可能已经不能满足他们需求。没有什么比联合国安理会更能象征该体系的不合时宜之处了——只有第二次世界大战的胜利者(除了英国战时领导人丘吉尔坚持让加入的法国)才有各种否决权。这是2023年组织世界的一种奇怪方式。

不幸的是,没有简单的解决方法。尽管存在种种缺陷,但该制度体现了进步和人权等普遍概念。它是用规则构建的,这些规则在理论上(如果不是总是在实践中)适用于所有人,并保护弱者免受强者的掠夺。好吧,西方强国过去违反了其中一些原则,但现在中国更是明确表示,它根本不接受限制其发展的任何规矩——如果这话过于武断,那么至少在诸如国际海洋法或联合国不以武力改变边界的原则上可见一斑。

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全球联盟与多边合作主义的过去与现在

面对一个不断变化的世界,看不到新的全球合作方式,各国已转向其他形式的合作。今天,我们似乎正处于另一个历史转折点。全球秩序既不是由冷战后西方的主导地位决定的,也不是由支撑多边体系的全球一体化的普遍愿景来定义的,而是由分裂成更大和更小的集团来定义的。正是这些集团塑造了全球秩序。

尽管其中许多趋势并不新鲜,但俄乌战争产生了一种紧迫感,即需要新的合作形式。俄罗斯对邻国的掠夺——以及对它所代表的1945年后和平秩序的攻击——刺激了西方。它还将焦点放在了台湾上,正如哈尔·布兰兹(Hal Brands)在本期中探讨的那样,台湾也面临着来自中国的类似威胁。在南半球,战争加剧了粮食和能源短缺。由于联合国因否决权而丧失能力,无法作出统一的反应。

由于俄罗斯的战争和来自中国的日益严峻的挑战,西方及其伙伴选择转向传统权力集团来协调和集体应对。最明显的发展是北约的复兴、扩大和可能的全球化,北约是一个拥有 74 年历史的欧洲-大西洋联盟,自冷战结束以来一直毫无目标地萎靡不振。数十年来备受嘲讽的七国集团(G-7)如今已成为美国国家安全顾问杰克·沙利文所称的“自由世界的领导委员会”,很可能很快将扩展成为世界主要民主国家的更具代表性的成员。在本期《外交政策》杂志上,G. John Ikenberry 和 Jo Inge Bekkevold 概述了这两个西方机构出乎意料的中心地位。

俄罗斯的战争也加速了新伙伴关系的出现。中国和俄罗斯逐渐走得更近,即使它们尚未达成正式协议。与西方类似,他们正在创建某种盟友和伙伴结构,包括新扩大的金砖国家和上海合作组织。最具创造性和最有活力的国际合作形式是新的小型集团,如四方安全对话和澳大利亚-英国-美国协定。正如拉贾·莫汉(C. Raja Mohan)所指出的那样,这些都是灵活、务实的协议,可以克服多边瘫痪,同时避免更正式的联盟。这种灵活性特别吸引像印度这样的国家,他们渴望在向西方靠近的同时保持战略独立性。

multilateral action
全球性问题仍然需要合作,但旧的多边秩序已破碎

尽管一面是多边主义的挣扎、旧联盟的复兴以及新合作形式的出现,另一面却是缺失的板块。全球性问题仍然需要全球合作。世界大部分地区仍处于新旧权力集团之外。南半球国家可算是一个案例:只专注于发展,避免结盟并任由两个地缘政治阵营互相拉拢,这可能符合他们的利益。非洲内部和拉丁美洲内部的合作相对薄弱,也许是因为尚未出现能够组织区域合作和塑造跨国机构的雄心勃勃的战略行动者。

哀叹多边合作的衰落是可以理解的。但是,没有理由认为一种新的世界集团和联盟秩序将不可避免地变得更糟。大西方国家与中俄集团之间的竞争可能会带来意想不到的好处:例如,为了拉拢全球南方的摇摆国家,双方都必须磨练出一个有吸引力的发展、安全和治理愿景,并可能得到比以前更多的资源支持。随着实用主义新形式如小多边主义证明其价值,它们兴许可以以超越意识形态和地缘政治分歧,并围绕其他紧迫问题进行构建。岌岌可危的多边体系的某些部分需要挽救——请继续阅读戈登·布朗(Gordon Brown)关于如何做到这一点的建议——即使新的合作形式层层叠叠。不过,归根结底,重要的是把事情做好。【全文完】


来源:《外交政策》2023年秋季刊 | 作者:Stefan Theil
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